作者：张虎律师

11月21日，国务院总理李克强在上海主持召开深化简政放权放管结合优化服务改革座谈会，会上李克强提到上海弄堂里的“梦花街19号馄饨店”和“阿大葱油饼店”两家小食店，点题下一阶段政府职能转变和深化“放管服”改革工作。上述两家小食店，曾被媒体和食客“点赞”，后因经营地点为居住房屋无法办理证照被先后关停，引发舆论热议。李克强讲到，这两家小食店可能确实存在证照等问题，但我们基层政府部门也应更多从百姓角度考虑一下，尽量寻求更多人的“共赢”，监管也不一定是冷漠的，要多带一点对老百姓的感情。总理在如此重要的大会上提到“小食店”，再一次让我们正视及理性对待城市小商贩的问题！

一、小商贩存在的治理难题与现实意义

应该说，小作坊、小食品店、小餐饮、小摊贩这几类小商小贩，是令任何一个城市管理者都很头疼的大问题。一方面，城市小商贩的确存在不少问题。首先是安全问题：大多数小作坊、小摊贩的卫生状况堪忧，容易发生食品卫生安全事件，损害消费者的利益。另外，政府监管因精力有限，难以对多如牛毛的小作坊、小摊贩进行监督检查，导致其产品得不到有效的质量保证。其次是污染问题：小商贩的文化水平普遍不高，缺乏足够的公共意识，垃圾乱扔乱放，影响城市环境和卫生。第三是交通问题：小商贩往往无视秩序，占道经营，加重交通拥挤。最后是社会治安问题：由于小商贩流动性较大、地域差距较大，容易形成地域团体，甚至争抢地段，影响社会治安。

另一方面，贩夫走卒、引车卖浆，是古已有之的正当职业。这些小作坊、小摊贩恰是中国经济最小的细胞，在很大程度上，小作坊、小摊贩的活跃程度也是度量经济活跃程度的试金石。一个小商贩的背后，往往维系着一个家庭的生活重担，摆摊设点意味着生存，维持了一部分人的生计，也为一部分人的生活提供了便利，稳定了社会，扩大了就业。而且，摆摊设点之人多为弱势群体，他们的生存环境艰辛，财产和人身安全也常受威胁，仅仅是靠出卖简单劳力谋求一点生存空间。从民生角度看，对小商贩理性看待、科学监管，是“不以商小而鄙弃、不以业大而骄纵”的商业文明伦理的进步，也是城市稳定与发展的必然结果。

二、国内部分省市的法治化探索

事实上，国内很多地区已经在治理和规范小商贩上出台了一系列政策、规定，也探索了很多创新举措，有些地方还取得了不错的成效。如2015年，广东省出台《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》，明确申请食品小作坊登记证和食品摊贩登记卡的登记材料、登记受理程序、登记条件、登记信息变更和登记证注销等规定，降低食品小作坊和食品摊贩的市场准入门槛。“转正”的小摊贩无需工商登记，无需缴纳各种税费，只需免费拿到登记证和登记卡即可经营，而且摇号进行地段选择。2015年，陕西省出台《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》，规定食品小作坊、小餐饮实行许可制度管理，食品摊贩实行登记备案制度管理，实施许可、发放登记卡不得收取任何费用。食品小作坊、小餐饮和食品摊贩从业人员应持有效健康证明，并在明显位置悬挂。禁止食品小作坊生产加工专供婴幼儿、孕产妇和其他特定人群的食品。《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》也将于2016年12月1日起正式施行，该办法规定实行食品小作坊实行登记管理，食品摊贩将实行备案管理，食品摊贩从事经营活动，应当向所在地县级食品监管部门派出机构备案，需提交食品摊贩名称、地点、联系方式；经营者身份证复印件；摊位或者经营门店使用证明；拟经营的食品品种4项材料；也不对食品摊贩收取费用。《河南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理办法（修订草案征求意见稿）》、《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例(征求意见稿）》等地的规定也在立法调研和公开征求意见阶段。

三、国外治理小商贩的先进经验

小摊贩、小作坊问题不仅仅是中国城市独有的存在和难题，同时它也是各国城市管理中的“痼疾”。那么，欧美各国如何管理这些马路边的小商贩的呢？

（一）美国：法律健全执法严谨

在美国首都华盛顿，五花八门的路边摊已经成为街头一景。白宫旁、要道边，都可见排成一排的厢式车，支开一边车厢，挑起遮阳板，就成一个小卖铺，有卖箱包、文化衫的，也有卖咖啡和面包的。

1. 实名申请手续简便。商贩需要提前向住地或经营地市政府提出申请，由市政府签发“许可证”才可以出卖物品。“许可证”有短期证和长期证两种。经营时间超过90天以上的，要申请长期证。“许可证”上有经营者姓名、“许可证”号码、经营项目、市长签名等，任何人只要提供个人证件、联系地址和电话、货物的合法来源、合作者之间的书面协议书等文件，然后填写申请表，只需数日到数周就可以得到批准。

2. 商品种类有地区限制。摊贩的车和摊位一般都有秩序地排在人行道边上或广场四周，而且装饰得色彩亮丽，外形整洁，食具和桌椅等也很干净。一旦有了垃圾，经营者会马上用大塑料袋收集，或堆在角落，或送到街角边的大垃圾箱里去，喝空的易拉罐分开放好，而且客人也尽力配合，不会对交通和市容有太大影响。

3. 执法严谨态度温和。在美国城市的市政管理部门里，警察是唯一的执法人员，负责保障地区的交通、公共卫生和市民安全。美国法律规定，警察可以在任何时候要求检查个人的各种证件，包括驾驶证、商贩的营业执照等，但是他们的处理方式相对温和。发现了无照经营的小贩，美国警察所做的主要惩罚是开份罚单，将无照小贩的名字记录下来，送到该地区的资料中心备案，但是并不没收他的物品，大多数时候只是将人赶离售货地点完事。

4. 经营方式灵活。美国的小商贩有很多不同的经营方式，人们能够根据自己的时间和需要，灵活地进行安排。可以长期摆摊售货，可以在业余时间经营，可以挨家挨户上门推销，还可以在有重大活动时才临时出摊。

（二）法国：人性执法

早市与跳蚤市场成了法国路边摊的主要形式，非法摊贩并不多见。在依法管理的同时，更注重提供公共服务是政府治理路边摊的核心策略。

1. 摊位有数时间固定服务到位。巴黎早市上的商贩都是拥有专门执照的流动商贩，要想在某个早市上拥有固定摊位，流动商贩必须向早市所在市政府提交申请，然后等待批复。由于摊位数量有限，而申请者众多，需要等待的时间少则几个月多则两三年。

2. “跳蚤市场”举办前宣布交通管制。巴黎市对跳蚤市场的管理方法是，将巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道，在一周时间内分别辟为举办跳蚤市场的地点，相关的交通管制提前公布于众，并成为一项制度。如果是周末举办这类跳蚤市场，警察和消防队都会被派来维持秩序。

3. 乱摆摊会将人带走不会没收财物。在埃菲尔铁塔、凯旋门等游客比较集中的地点附近，活跃着一些无照摊贩，摊主以外国偷渡客居多，针对这种乱摆摊的行为，巴黎警察虽然比较严格，但一般也只是将人带走，却不没收财物。而更多的时候，只要商贩在规定的地点摆摊，又不影响交通，他们也就采取教育的方法，告诫“下不为例”，甚至睁只眼闭只眼。

（三）英国：与城市融为一体

英国视小商贩作为城市文明的一部分，把有明显特点的摊贩作为景点，把各种摊贩融入到了城镇商业的一部分，英国有些城市还把有明显地区和文化特点的摊贩，作为一大景点，长期保护。

（四）韩国：分类管理 　

1. 小摊已经形成一种“道路文化”。夜晚的韩国小摊是街头不可或缺的一道风景。小摊一般是不用交税的，只要申请加入“小摊业主协会”，获得批准后就可以出摊了。

2. 韩国政府对小摊贩采用区域管理的办法。政府将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，主要包括主干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等区域。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。

3. 执法人员温和执法。如果摊主是初次违规，可能要根据“非法占用道路获取利益行为”罚款4.5万韩元(约合375元人民币)。摊主的物品被没收后，觉得价值高于这个数，也可以交钱赎回自己的东西。摊主要约束自己的行为，在赚钱的同时，不影响他人的正常生活和起码的社会秩序。

（五）新加坡：专设机构监管

在新加坡，类似于国内大排档的小贩中心很多。小贩中心是由经营不同饮食的个体摊贩组成的小集市。

1. 卫生不合格，要上电视道歉。有摊位因为卫生不合格被吊销几个月营业执照，同时还要自己出钱上电视或报纸发表公告，向公众道歉，此外还受到了高额罚款。后来重新开张时，摊位上还要挂上黑旗，表示此摊位曾经有过前科，提醒公众注意监督。如此严厉的惩罚措施促使每个小贩都将卫生问题放在首位，丝毫不敢马虎。

2. 政府统一管理。新加坡政府为每个小贩中心配备了统一的桌椅，使用统一的输水管、阴沟和垃圾处理系统。每个摊贩只是卖饭，清洁卫生由专门的人员负责。

3. 设有专门机构执法。新加坡环境局下设的小贩署专门有人负责各个摊位的稽查工作，一旦发现违规行为就会马上采取措施。稽查员人人一台掌上电脑记事簿，可以把发现的问题立即输入小贩管理署的信息库中，现场扣分。每年还会对饮食摊位进行一次分级评估：即划分出A、B、C、D四个等级。其评估标准包括：对地板、墙壁及器具的清洁；对食物的保存是否恰当：小贩在操作过程中是不是按照规定使用了手套、口罩，个人卫生是否达标等。　　　

四、对小商贩进行法治化治理的对策建议

食品安全与百姓切身利益和日常生活息息相关，城市管理是个复杂课题，考验着管理者的能力和智慧。每个城市的小商贩都数以万计，如何将这支庞大的队伍纳入监管，让小商贩和市民和谐相处，需要有关部门拿出大智慧，也需要全社会的共同参与。我们的城市管理要避免简单化，强调人性化、科学化，就像总理说的，要多带一点对老百姓的感情。同时，也要避免将城市管理简单化、粗暴化，避免用“禁”代“限”、用“堵”代“疏”，采用多种管理手段，将依法管理、人性化管理、科学管理有机地结合起来，如措施制度得当，小商贩甚至能成为城市中一道独特的风景线。

首先，还是要转变治理理念。我们必须承认小商贩存在的客观原因和现实意义，不能以行政权力强行打压小商贩的存在，对小商贩的态度要实现从“控制取缔”到“积极引导”的转变，用科学的手段与方法化解城市管理与小商贩之间的矛盾与冲突。

其次，是制度保障。法谚有云：“立良法于天下者，则天下治”。各地可以出台地方性法规，主要解决两方面问题：一是理顺管理机制，给有关部门从事城市管理提供法律依据；二是解决小摊贩的非法化问题，主要包括经营场地和经营资格非法化等问题。

再次，因城施策分类管理。小商贩“转正”只是解决了名分问题，赋予其合法地位，这并不意味着相关问题就能迎刃而解。我们可以借鉴国外实行分类管理的办法，结合区域特点和日常生活需要，根据小摊贩地段和经营时间的不同，比如在严禁摆摊设点地段，禁止无证设摊、擅自占道、乱搭建、乱停放等违反城市管理法律法规的行为。在控制摆摊设点地段，经过允许，可以设立一定便民摊点的地段。

另外，要科学精细管理。政府应提供更加精细科学的管理和服务。监管执法部门可对小商贩登记备案，建立信用档案，在其摊点醒目位置放置二维码，消费者只要扫描二维码，就可以一目了然地获知摊主的姓名、经营产品范围、地点等主要信息。

最后，对小商贩的管理要充分体现人文关怀。小摊贩身为弱势群体，属于政府扶持和保护的对象，因此对其管理收费应尽可能低廉，除必要的清洁卫生费外，应免去其他税费。在有条件的地方，可以实行收费全免的扶持政策。对有特殊困难的经营者，经批准后可以减免清洁卫生费。对违法经营的小摊贩，应提高其违法成本，可以将经济处罚和信用管理相结合，降低其本可以享有的社会福利。

以人为本、变堵为疏、依法治市是治理城市小商贩的基本思路，当我们用法治的思维与理性的思考去改进城市工作时，当我们的城市管理更加贴近民生、贴近文化、贴近人性时，城市氛围与环境必然会更加和谐、有序。